文丨羅志恒（粵開證券首席經濟學家）

今年以來，地緣政治沖突及疫情形勢明顯加劇。財政在收入端面臨實體經濟疲軟的制約，支出端又承擔疫情防控、助企紓困等支出責任，同時債務還本付息、基層“三?！备莿傂灾С?。這對基層財政產生較大壓力。1-7月份，全國地方級財政收入同比下降7.6%，創下多年來新低，結構上則出現“西升東降”等新的區域分化。部分地區財政矛盾突出，開源節流勢在必行。

地方政府千方百計紓解財政矛盾時，產生了正反兩方面的影響。一方面，增收、減支、借債等措施可以擴充財政騰挪空間，力避地方財政流動性危機。另一方面，部分手段如增加收費和罰款、壓減公共服務支出等很可能導致特定主體的利益受損，小則減弱減稅降費效果，大則對營商環境和信心造成破壞，削弱經濟增長潛力，而債務手段可謂緩兵之計，或加大灰犀牛、黑天鵝事件的風險。

從中長期來看，解決地方財政問題不僅在于優化營商環境和發展經濟，更在于整個國家治理體系的完善。就后者而言，地方財政改革是國家財政體制改革、治理體系現代化的重要組成。地方政府要落實好全國層面的改革舉措，如明確政府與市場關系，確定并合理劃分各級政府職能事權，使財力與支出責任匹配；精兵簡政，財政供養人員規模與人口負增長形勢相適應；推動稅制、國資、社保改革等。本文聚焦于總結當前地方政府面對緊張形勢采取的五大舉措，以及分析這些行為產生的影響，并提出中長期的解決辦法。

一、如何看待地方財政增收節支之策？

財政收支緊張、非稅收入占比提升是當前多地地方財政的共同特征。去年以來，疫情反彈、經濟下行導致稅收收入緊張，今年開展大規模留抵退稅后，稅收與非稅收入增速差距拉大。1-7月，全國稅收收入和非稅收入累計同比分別為-13.8%和19.9%，非稅收入增速大幅高于稅收收入增速33.7個百分點。1-7月全國稅收收入占比僅為82.2%，低于2019-2021年同期的86%、85.9%、86.5%。十余個省份非稅收入同比增長而稅收收入下降。非稅收入占比上升，既有稅收收入減少（包括留抵退稅）的因素，也有地方多渠道盤活閑置國有資產、與礦產資源、景區經營權等有關收入增加的因素。但部分地方過度逐利式利用非稅收入填補收支缺口，效果有限，產生種種弊端。

從具體方式看，部分地方政府主要采取處置資產、緊縮支出、突擊罰沒、拖欠賬款、債務融資五種手段來緩解財政收支壓力。除處置國有產權、削減非必要支出外，其余方法往往有副作用。因此，應避免采用具有“涸澤而漁”或“劫貧濟富”等特征的方法。

（一）處置國有產權：多為一次性收入，收入不穩定

國有資源資產有償使用收入是一般公共預算非稅收入中最大的一項，包括處置閑置房產、礦業權和景區經營權轉讓等。2021年全國財政決算顯示，國有資源資產有償使用收入在全國財政收入（指一般公共預算）中的比重為5%，在地方財政中比重則達到8.3%，高于全國。從調研及各地公布的信息看，各地盤活國有資產（產權）的途徑主要有處置安置房等閑置房產、礦業權、景區和車位等資產經營權等。福建省財政廳指出，福州、漳州等地安置房、配建房等一次性資產處置收入增加，1-7月國有資源（資產）有償使用收入同比增長63%。新疆通過掛牌出售巴州、克州、阿克蘇等地閑置油氣區塊等方式，盤活政府性資源資產，1-7月國有資源（資產）有償使用收入同比增長55.7%。部分地區另辟蹊徑，如東中西部多個市縣將全城停車位經營權打包拍賣，標的額往往達到億元數量級，時間跨度則有10年以上。此外，西南某縣級市將機關企事業單位和學校食堂食材配送服務30年特許經營權作價1.8億元進行拍賣，該項拍賣在引發質疑后中止。

國有資源（資產）有償使用收入類似于“土地財政”，存在不可持續風險。政府出讓國有土地使用權獲得資金，再將這筆資金調入一般公共預算，彌補財政收支差額，這種做法行之有年。而在土地市場遇冷、多個城市出現流拍的背景下，地方政府有意用國有資源資產有償使用收入彌補收支差額。事實上，二者有一定相似性。從性質看，均屬于政府轉讓或出租政府性資產獲得的收益。從規模來看，2021年地方國有土地使用權出讓金收入減去相應支出后為8797億元，國有資源（資產）有償使用收入為9208億元。從期限看，涉及的時間跨度均可達到10年以上，最高的住宅用地達到70年。

該項收入的風險主要是可持續性不佳。政府將未來數十年的產權收益一次性拍賣，不能成為獲取經常性、穩定性財政收入的手段。部分地方政府過度逐利還可能加劇資源稀缺，催生泡沫、導致資金空轉，不利于資本進入實體領域。

（二） “緊縮”財政：主動壓減一般性支出，保障基本民生

“過緊日子”成為各級政府要堅持的長期方針。近期，國務院反復強調各級政府要堅持過緊日子，要求騰出資金優先保障基本民生。實際上，政府過緊日子不是短期的被動應對，而是我國政府的主動抉擇，也是必須長期堅持的方針政策。黨政機關特別是中央機關帶頭厲行節約，把錢省下來用于支持民生和市場主體。2020年以來，中央本級支出連續兩年安排負增長，其中2020年非急需、非剛性支出壓減50%以上，大幅壓減非剛性、非重點項目支出和“三公”等經費，“三?！辟Y金則正常增長。

但是，當前部分地區的部分基本公共服務面臨困難。今年年中以來，河南、湖南、廣東等地先后發生個別城市公交停運的事件，其原因是企業嚴重虧損以及政府補貼不到位。西部某省公交企業通知“職工貸款給自己發工資”。財政對城市公交的保障，既關系到司機薪酬發放，更直接關系城市中低收入者出行便利，是重要民生工程。公交停運反映出部分地方政府在民生保障方面仍存在短板。另外，今年多地公務員薪酬較前期有所下調、發放日期推遲，或者對不規范津補貼進行清理，能夠為騰挪地方財力發揮一定積極作用。

（三）亂罰款亂收費：規模不定，弱化減稅降費效果，破壞營商環境

突擊罰款收費不僅弱化減稅降費的效果，而且對營商環境產生負面影響。從規模來看，罰沒收入和行政事業性收費合計占全國一般公共預算收入（2021年決算）的3.9%，不足稅收收入的二十分之一，看似微不足道。不過，罰款和收費主要是同級財政受益，而不同于稅收往往由各級財政按比例分享，因而地方具有通過罰款和收費彌補收支缺口的激勵。據去年12月國辦督察室的通報，華北某縣級市出現大面積亂收費亂罰款，11月份入庫罰沒收入4729.57萬元，是1—9月月均罰沒收入的80倍，相關責任單位和責任人后續受到了問責、撤職或降級等處理。一些個案也備受關注，如榆林小商販賣5斤超標芹菜罰款6.6萬元，被國務院督查組質疑“過罰不相當”。

亂罰款亂收費破壞企業生態。其一，罰款的主觀性較強、規模不定，對財政而言是一種不穩定的收入，對企業而言沖擊經營預期。其二，亂罰款亂收費缺乏公平性，“關系戶”少罰少收、一般企業多罰多收，嚴重擾亂市場公平競爭。中央多次要求堅決防止各種名目亂收費增加企業負擔，推行罰繳分離、規范執法程序等改革舉措，有效遏制亂收費亂罰款行為。然而，2021年多地罰沒收入明顯增長。數據顯示，111個披露數據的地級市中80個城市同比上升，15個城市罰沒收入同比增長超過100％。今年8月《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》明確提出“堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標”。近期中央嚴厲查處若干地方政府對市場主體的亂作為行為，著力降低制度性交易成本，有利于當前穩住經濟大盤。

（四）設置賬期：形成拖欠賬款，不利于營商環境改善

賬期是財務概念，但賬期過長將轉為事實上的拖欠賬款。賬期付款相較于預付、貨到付款，能夠緩解財務收支壓力、節省資金。因此，優勢采購方往往會設置賬期。近期“賬期”操作重啟，拖欠賬款問題可能死灰復燃。根據我們對地方財政的調研情況，某地區庫款保障水平從以往的0.3以上（即能夠保障0.3*30=9天的支出）降至0.15左右，另一地區則推遲了財政發薪日期，以緩解庫款緊張壓力。今年5月，財政部要求各地將疫苗接種、核酸檢測、一線醫務人員工作補貼等疫情防控必要支出予以優先保障，但近期仍有拖欠核酸檢測人員勞務費的情況，核酸檢測醫院（機構）也面臨墊付成本、遲遲未能足額結款的現實。

（五）債務融資：警惕債務風險

地方財政發行債券，可填補收支缺口。2020年以來，為積極對沖經濟風險、落實“六穩”“六?！?，我國財政提高了赤字和地方債規模。2021年末全國政府債務杠桿率上升為47%，較2019年上升了8.4個百分點，絕對水平和增幅均低于美國（117.9%、18個百分點）、日本（224.9%、21.9個百分點）等主要經濟體，保留了較大的財政空間。其中，地方債務增長迅速，2022年6月末地方政府債務余額34.75萬億元，較2019年底增長63.1%。下半年，各地還將通過盤活5000多億元地方專項債結存限額，推動有效投資項目落地。

地方債券到期高峰將至，尤需警惕城投償債風險。2014年修訂的《預算法》規定地方政府可以通過債券形式合法舉債，此后地方債券發行量快速上升，到期規模水漲船高。此外，2021-2025年城投債到期金額大致為每年3萬億元左右。一旦收入減少的城投公司無法償付到期債券，地方財政將面臨兩難。若出手，將加劇財政緊張；若不出手，可能影響當地政府信用，并波及相關融資市場。

二、地方財政困難的背后有何因素？

今年以來，地方財政收支缺口明顯，并伴隨新的區域分化格局。當前地方財政的矛盾不能僅用收支矛盾來簡單概括，還要考慮中央與地方、各個區域、各類支出用途之間的關系。

其一是財政收支情況。今年1-7月，全國地方一般公共預算收入、支出分別為6.75、12.83萬億元，收入扣除留抵退稅因素后增長4.1%，按自然口徑下降7.6%，支出則增長6.4%。從自給率來看，前7個月地方財政自給率降至52.7%，創下2010年以來同期新低。同時，由于土地市場低迷、多地發生流拍，土地出讓收入累計同比為-31.7%，若全年增速保持這一水平，則將導致同比減少約2.6萬億元土地出讓收入，直接導致地方可支配財力下降。

其二是中央與地方財政的關系受到了退稅等因素影響。留抵退稅是今年財政工作的重中之重，1-7月全國累計辦理退稅2.06萬億元，超過去年退稅規模的3倍。這項政策對中央和地方財政關系產生了較大影響。年初以來，為保障退稅順利開展，中央已下撥1.2萬億元專項補助，地方財政實際承擔留抵退稅支出（原定）總量的9%。然而，對于“一分錢掰成兩半花”的地方財政，留抵退稅無疑加大了財力缺口。同時，財政部壓實“三?！必熑?，明確“縣級為主、省級兜底”原則，剛性支出加劇了基層財政的運行困難，其不得不采取各類增收減支的措施。

其三是區域間財政格局發生變化。今年以來，地方財政收入呈現“西升東降”，區域分化導致部分地區財政尤為緊張。分板塊看，東部、中西部占地方財政收入比重從去年上半年的59.4%、35.9%變為今年上半年的56.9%、39%。受益于煤炭等大宗商品量價雙漲，部分西部省份增值稅、資源稅等收入大幅提升，內蒙古、山西、新疆3個資源大省1-7月份財政收入可比口徑增速超40%，分列全國前三位，陜西、青海、寧夏也達到20%以上。相比之下，上海、廣東、重慶等地仍呈負增長。

其四是各類支出用途的此消彼長。今年地方財政尤其需要統籌多重考核目標，既要擴大內需、助力經濟筑底復蘇，也要抗擊疫情、擴大衛生醫療支出，還要留出資金兜底民生，并落實好上級的工作部署與考核。從全國來看，與1-7月份全國財政支出6.4%的增速相比，基建相關的交通運輸支出增速高于支出整體增速6.7個百分點；衛生健康支出高出2.2個百分點；文體傳媒、節能環保支出增速則明顯跑輸平均。

此外，部分地方對疫情防控層層加碼，為地方財政埋下了不穩定因素。諸如“核酸大比武”“隨機中風險”等做法，浪費了寶貴的財政資金。不必要的層層加碼封控管控措施，打擊了商業活動、消費者以及企業，引發財政短收也在意料之內。

三、如何破解地方財政困境？

第一，中央、省級加大對市縣轉移支付和調度，堅決守住財政運行底線，做好“三?！惫ぷ?，避免引發系統性風險。《2022年上半年中國財政政策執行情況報告》指出，堅持把過緊日子要求貫穿預算執行全過程，重點保障剛性支出、急需支出，從嚴從緊把好支出關口，硬化預算約束，嚴格控制一般性支出。堅持“三?！敝С鲈谪斦С鲋械膬炏软樞?，切實采取措施確保教師等重點群體工資、養老金等按時發放。

第二，堅持有所為有所不為，保護營商環境和信心，促進經濟循環暢通。營商環境是保障企業、經濟發展的關鍵。當前部分地方存在突擊罰款收費、拖欠賬款、無序轉讓政府性資源等亂象，不僅削弱減稅降費的惠企效果，使企業在疫情之下負擔加大、雪上加霜，又會惡化營商環境、打擊市場主體預期和信心。

第三，推動財政稅收體制改革，改革合并人口持續流出區縣的機構設置和行政區劃。一方面，明確政府與市場關系，確定并合理劃分各級政府職能事權，適度上收事權，調整分稅機制、使財力與支出責任匹配，適時啟動機構改革、減輕財政供養人員對財政的負擔，對人口持續流出的區縣從機構設置和行政區劃做出合并改革；另一方面，結構性減稅與結構性增稅并行，解決財政現金流問題，如降低科技制造和中小企業實際稅率、調整個稅結構，提高環保稅、資源稅稅率，改革完善消費稅等，未來適當時機推出房地產稅。

 

（文章僅代表作者觀點。文章首發于作者公號“粵開志恒宏觀”。界面新聞獲授權刊發。責編郵箱：yanguihua@jiemian.com。）